Am 16. November 2004 wird von der Nationalversammlung die neue Verfassung des Landes verabschiedet. Die alte Verfassung von 1990 war noch in Zeiten des Einparteiensystems entstanden.
(17.11.2004)

Die neue Verfassung

Am Ende ging es ganz schnell. Nach kurzer Aussprache verabschiedete die Nationalversammlung Mitte November in einer ihrer letzten Handlungen vor den Wahlen eine Reihe von Verfassungsänderungen. Die Änderungen werden nach der konstituierenden Sitzung des neuen Parlaments in Kraft treten.

Vor mehr als fünf Jahren hatte man zu einem großen Sprung angesetzt und wollte sich eigentlich eine neue Verfassung geben, die das alte Grundgesetz von 1990 ersetzen sollte. Diese war noch im Einparteienstaat entstanden und wurde, obwohl sie den Weg zur Mehrparteiendemokratie und damit zum Ende des Bürgerkriegs ebnete, von der Opposition nie voll anerkannt. Jetzt war man wieder auf dem Boden der mosambikanischen Wirklichkeit gelandet und offensichtlich war unter den gegebenen politischen Bedingungen und Kräfteverhältnissen nicht mehr drin.

Ursprünglich sollte das Präsidialsystem in ein semi-präsidiales System mit einer drastischen Stärkung der Rolle des Parlaments und des Premierministers geändert werden. Der Vorschlag dazu kam von der FRELIMO, nicht unbedingt um die Demokratie im Lande zu stärken, sondern vor allem, um für die Situation bei einer Wahlniederlage vor dem Schlimmsten gefeit zu sein. Die RENAMO im Parlament und in der eingesetzten ad-hoc-Kommission stimmte dem auch zu, aber ihr Führer Afonso Dhlakama stoppte die Diskussionen bereits frühzeitig. Bei einem Wahlsieg wollte auch er alle politischen Privilegien genießen, die sein langjähriger Konkurrent von der Gegenseite hatte. Aus der umfassenden Erneuerung des politischen Systems wurde deshalb nichts und man begann mit der langwierigen Überarbeitung jedes einzelnen Verfassungsartikels. 

Die Verfassung besteht nach der Revision nun aus 306 Artikeln, immerhin 89 Artikel mehr als in der alten Verfassung. Die meisten führen die vorhandenen nur in größerer Tiefe aus, es gibt jedoch auch einige nennenswerte Neuerungen.

Der Präsident bleibt beides, Staatsoberhaupt und Regierungschef, mit absoluter Freiheit bei der Bestellung von Ministern, Vizeministern, Provinzgouverneuren und Staatssekretären. Er bestimmt auch weiterhin den Generalinspekteur der Streitkräfte, den Chef der Polizei und sogar die Präsidenten der öffentlichen Universitäten. Falls die Nationalversammlung das Regierungsprogramm ablehnen sollte, ist es erst einmal nicht die Regierung die stürzt, sondern der Präsident kann dann das Parlament auflösen und Neuwahlen ausrufen.

In der revidierten Verfassung wird dem Präsidenten als Neuerung ein Staatsrat zur Seite gestellt. Mitglieder sind der Premierminister, der Parlamentspräsident, der Ombudsman (ebenfalls ein neu geschaffenes Amt), die ehemaligen Präsidenten der Republik, der unterlegene Kandidat bei den letzten Präsidentschaftswahlen, sowie 11 „herausragende“ Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens.

Der Staatsrat wird vom Präsidenten zu den Beratungen einberufen und hat ein Konsultationsrecht bei Kriegserklärungen, der Ausrufung des Ausnahmezustandes, bei Volksbefragungen, der Auflösung der Nationalversammlung und der Festsetzung von Wahlen. Der Präsident muss dem Rat dieses Gremiums aber nicht folgen.

Die Macht des Präsidenten wurde also nicht beschnitten. Allerdings kann jetzt das Parlament mit Zweidrittelmehrheit ein Amtsenthebungsverfahren durchsetzen, falls er durch das Oberste Gericht „kriminellen Handlungen bei der Ausübung seines Amtes“ für schuldig befunden wird. Das Gericht wird durch die Nationalversammlung angerufen.

Eine kostspielige und nicht überzeugende Neuerung ist die Einrichtung von Provinzparlamenten, die – de jure, natürlich nicht in der Realität - über die gleichen Rechte gegenüber den Provinzregierungen verfügen sollen, wie sie das Nationalparlament gegenüber der Regierung hat. Die ersten Wahlen sollen 2008 stattfinden. Weiteres wurde nicht geregelt und wird der einfachen Gesetzgebung überlassen.

Was auf den ersten Blick wie der Einstieg in den Föderalismus aussieht, ist bei näherer Betrachtung nichts anderes als Teil der politischen Theateraufführung zwischen FRELIMO und RENAMO bei der Aushandlung der neuen Verfassung. Die FRELIMO kommt der RENAMO ein Stückchen näher bei deren alten Forderung nach einem bundesstaatlichen System, die RENAMO hat ihr Gesicht gewahrt und am Ende bleibt alles beim alten. Da die Provinzen Elemente der zentralstaatlichen Ordnung bleiben und quasi „Außenstellen“ der Nationalregierung sind (die Provinzgouverneure haben Ministerrang), wird eine neue politische Ebene geschaffen, deren Aufgaben bereits von der Nationalversammlung erfüllt werden, nämlich die Kontrolle der Regierung.

Eine wichtige Neuerung ist der Ausschluss von Verfassungsänderungen durch die Nationalversammlung bei wichtigen Menschen- und Bürgerrechten, u.a. auch bei den Rechten der Arbeiter und den Gewerkschaftsrechten. Weitere Bereiche sind die Trennung von Kirche und Staat, die republikanische Staatsform, die Unabhängigkeit der Justiz, das Wahlrecht und das Recht auf demokratische Opposition. Veränderungen hier können nur durch eine Volksbefragung vorgenommen werden, falls mehr als die Hälfte der Wahlberechtigten teilnehmen.

Bis zuletzt war die Frage nach dem Namen (und damit der Funktion) des Verfassungsrates wichtigster Streitpunkt zwischen FRELIMO und RENAMO und beinahe wäre die Revision der Verfassung daran gescheitert. Der Verfassungsrat, der 2003 eingerichtet worden war, hat sieben Mitglieder, die vom Präsidenten ernannt werden. Sechs Mitglieder werden vom Parlament vorgeschlagen, das siebente wird durch die sechs anderen bestimmt. Es ist klar, dass damit die FRELIMO als stärkste Partei in der Nationalversammlung drei Personen nominierte, die RENAMO zwei. Die RENAMO schloss daraus, dass der Verfassungsrat ein parteipolitisches Gremium ohne jede Unabhängigkeit sei und forderte die sofortige Auflösung des Rates direkt nach den Wahlen im Dezember. Für die neue Verfassung schlug man ein Verfassungsgericht (mit dann „unabhängigen“ Richtern) vor.

Erst durch langwierige Verhandlungen und nach dem Zugeständnis der FRELIMO bei der Frage nach der Errichtung von Provinzparlamenten gab die RENAMO ihren Widerstand auf. Als weiteres Zugeständnis an die RENAMO werden die Mitglieder jetzt Richter genannt. Der Verfassungsrat wird auch weiterhin die Verfassungskonformität von Gesetzen und Verordnungen und die Richtigkeit der Wahlergebnisse überprüfen, darüber hinaus nun aber auch als zusätzliche Aufgabe über die Zulassung von politischen Parteien bestimmen. Diese Aufgabe hatte bisher das Justizministerium inne, ohne dieser aber wirklich nachzukommen.

Bei den Kapiteln zur Garantie von Menschen- und Bürgerrechten hat man gegenüber der Verfassung von 1990 einige Verbesserungen eingefügt. Meinungs- und Pressefreiheit wurden erweitert. Eine Zensur wurde ausdrücklich verboten und der Quellenschutz ist ebenso wie die Unabhängigkeit der Journalisten vor Einflussnahmen durch Staat und Regierung nun garantiert. Die staatlichen Medien sollen eine Plattform für „alle Meinungen in der Gesellschaft“ bieten.

Jeder Bürger hat in der neuen Verfassung das Recht, über ihn gespeicherte Daten und Informationen einzusehen und ggf. Änderungen zu fordern. Die Sammlung und Nutzung persönlicher Daten auf elektronischen Trägern über Partei- und Gewerkschaftsmitgliedschaften und Religionszugehörigkeit sind nicht erlaubt.

Die Todesstrafe bleibt verboten. Zusätzlich werden lebenslange Freiheitsstrafen abgeschafft. 

Über die Einhaltung der Bürgerrechte wacht nun ein Ombudsman. Er wird vom Parlament mit Zweidrittelmehrheit gewählt und kann von jedem Bürger angerufen werden.

Obwohl mit der überarbeiteten Verfassung der ganz große Wurf nicht gelungen ist und die notwendige Neuordnung des politischen Systems nicht geschafft wurde, sind die vielen kleineren und größeren Veränderungen wichtig. Nicht nur für die Bürger, sondern vor allem auch für die politische Kultur des Landes. Erstmals hat das Land, zehn Jahre nach dem Ende des Bürgerkriegs, eine Verfassung, die von allen akzeptiert werden kann und muss.